"De corona-noodverordeningen zijn onverbindend"
Datum bericht: 24 juni 2020
“De Wet veiligheidsregio’s is een staatsrechtelijk krot”, zegt emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens. “Ze voldoet op geen enkele wijze aan minimale eisen van overzichtelijkheid en doelmatigheid.”
De coronacrisis heeft de gebreken van de Wet veiligheidsregio’s bijzonder duidelijk aan het licht gebracht. Menigeen zal nauwelijks beseffen dat een groot deel van de getroffen maatregelen rechtens niet door de beugel kan. Reeds eerder – nog voor de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer – wees ik op ongrondwettigheid in die wet.[1] Het voert te ver de tekorten van die wet te behandelen. Tot de belangrijkste beperk ik mij. Met name betrek ik daarbij aspecten die in de vele onlangs verschenen publicaties niet aan de orde zijn gekomen. De vraag naar de rechtmatigheid van de noodverordening om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan wordt beantwoord.
De grondslag van de noodverordening
De wet kent twee grondslagen. Enerzijds houdt zij rechtstreeks bepalingen in ter zake van bepaalde bevoegdheden. Anderzijds vereist zij een op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen in te stellen gemeenschappelijke regeling van de colleges van B en W. Om als veiligheidsregio in het rechtsleven intrede te doen, dienen deze colleges zo’n regeling te treffen. In die regeling moeten bepaalde bevoegdheden zijn geregeld ter voldoening aan de wet. De colleges van B en W worden in artikel 39, lid 1 aanhef en sub b verplicht[2] alle in de Gemeentewet geregelde bevoegdheden van de burgemeester ter zake van de handhaving van de openbare orde (artikelen 172 t/m 177) over te dragen aan de voorzitters van de veiligheidsregio. Zij worden bij koninklijk besluit benoemd. De leden 3 t/m 6 van artikel 176 zijn uitgezonderd. Daarin is de bevoegdheid van de gemeenteraad tot bekrachtiging en het beroep op de commissaris van de Koning bij niet-bekrachtiging geregeld.
Deze regeling roept problemen op. Uitsluitend de burgemeester heeft tot taak en is bevoegd de openbare orde in de gemeente te handhaven. Dit is een autonome bevoegdheid. Of en de wijze waarop die bevoegdheid wordt uitgeoefend, is ter beoordeling van hem. Daarvoor kan de gemeenteraad hem ter verantwoording roepen. Deze bevoegdheid wordt in de Wet veiligheidsregio’s ontnomen aan het burgemeestersambt in geval van ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis (art. 39). Als dit gebeurt wordt de gemeentelijke organisatie aangetast. De gemeente heeft drie bestuursorganen ingevolge artikel 125 Grondwet. Eén daarvan is de burgemeester. Toekenning van autonome bevoegdheden aan andere ambten dan de bevoegde is de wetgever niet toegestaan. Dit bepaalt artikel 128 van de Grondwet. Hij kan wel de autonome bevoegdheden beperken door medebewindswetgeving.
De vraag rijst of overdracht van een autonome bevoegdheid aan een ander ambt staatsrechtelijk geoorloofd is. Die vraag beantwoord ik negatief op de volgende gronden:
A) Autonome bevoegdheden zijn aan de diverse ambten in de gemeente overgelaten ten behoeve van de huishouding der gemeente. De vaststelling van door straffen gesanctioneerde (nood)verordeningen betreffen de huishouding van de gemeente. Dat gebeurt in autonomie waarbij in geval van grove verwaarlozing op grond van artikel 132, lid 5 van de Grondwet een specifieke wet voor die gemeente kan ingrijpen.[3] De opdracht aan de colleges van B en W om de openbare bevoegdheden van burgemeester over te dragen aan de voorzitters van de veiligheidsregio is in strijd met onze grondwettelijke systematiek. Zou een burgemeester zijn openbare orde-taak zelf wensen over te dragen, dan komt ook hij in conflict met die grondwettelijke regeling.
B) De Wet veiligheidsregio’s is in strijd met de Grondwet, omdat de colleges van B en W de taak en bevoegdheden van de burgemeester tot handhaving van de openbare orde in de gemeente niet mogen overdragen.
Conclusie: de door de regioburgemeesters vastgestelde noodverordeningen om (verdere) verspreiding van het coronavirus tegen te gaan zijn inconstitutioneel.[4]
De Wet openbare manifestaties
In artikel 39, lid 1, aanhef en sub d Wet veiligheidsregio’s is bepaald dat uitsluitend de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd is tot uitoefening van alleen het bepaalde in de artikelen 5 t/m 9 Wet openbare manifestaties. De artikelen 3 en 4 van deze wet daarentegen dragen aan de gemeenteraad op verordeningen vast te stellen inzake – kort gezegd – betogingen en samenkomsten. Deze verordeningen betreffen onder andere schriftelijke kennisgeving aan de burgemeester van de desbetreffende gemeente. De organisator van een manifestatie is verplicht aan die voorschriften te voldoen. Het in die verordeningen gestelde geldt niet voor de veiligheidsregio. De organisator van een manifestatie is ingevolge artikel 3 van de Wet openbare manifestaties en de daarop gebaseerde verordening verplicht de burgemeester (dus niet de voorzitter van de veiligheidsregio) op de hoogte te stellen van een demonstratie. Deze anomalie kan verklaren dat daarom in artikel 1.2 van de noodverordening de Wet openbare manifestaties is uitgezonderd. De regiovoorzitters wensten waarschijnlijk niet in dezen op te treden. Ter voorkoming van lacunes in regelingen voor te houden manifestaties is het verdedigbaar dat de burgemeester compétence de fait toepast. Gelet op het feit dat burgemeester Halsema zich voor haar handelen ter zake van de manifestatie op pinkstermaandag 2020 in de gemeenteraad verantwoord heeft, mag aangenomen worden dat zij[5] als burgemeester van Amsterdam gehandeld heeft. Dit ligt temeer voor de hand omdat de noodverordening alle mogelijke gevallen omvat en verder geen voorschriften bevat. Nu de voorzitters van hun bevoegdheid geen gebruikmaakten, restte de burgemeesters niets anders dan hun gehele bevoegdheid aan te wenden, ook al had de Wet veiligheidsregio’s anders bepaald. Voor alle duidelijkheid zij ook vermeld dat de bevoegdheden van de burgemeester in de Wet openbare manifestaties geen autonome, maar medebewindsbevoegdheden zijn. Zij kent eigen strafsancties: artikel 11.
Conclusie: de Wet veiligheidsregio’s heeft verwarring gesticht en de wet werd door de voorzitters van de veiligheidsregio’s op haar beloop gelaten.
Van kwaad tot erger
Het bestuur van de veiligheidsregio bestaat uit de burgemeesters van de regiogemeenten. De wet schrijft alleen voor dat er een algemeen bestuur is en een voorzitter (art. 11). Merkwaardig is dat de artikelen 2 t/m 5 van deze wet voorschriften geven voor de gemeentelijke organen in medebewind. Dit betreft onder andere de brandweer. Aldus ontstaat er een potpourri van regelingen die niet correleren. Het gaat dan niet over een regionale, maar een gemeentelijke bestuurstaak. Het bestuur van de regio heeft daarmee niet van doen. Opmerkenswaardig is daarbij dat de colleges van B en W dienen over te dragen de bevoegdheid om hen te adviseren over de uitvoering van hun taak (art. 10, aanhef en sub c). Het vergt heel wat hoofdbrekens om bevoegd verklaard te worden je te laten adviseren en dit over te dragen.
Nog meer verbazing roept artikel 25 van de wet op. In het eerste lid wordt vermeld dat de door het bestuur van de veiligheidsregio in het leven geroepen brandweer bepaalde taken moet vervullen. Dat strookt in het geheel niet met de op de colleges van B en W rustende opdracht om de brandweerzorg te behartigen. Mag het college van B en W geen brandweerorganisatie stichten, of toch wel? Houdt die zorg een papieren tijger in? Wat is de relatie tussen de door de veiligheidsregio ingestelde brandweer met de zorg van de colleges van B en W? Nog meer vragen kunnen worden gesteld, maar duidelijk is dat deze juridische structuur de toets der houdbaarheid niet kan doorstaan.
Artikel 14 van de Wet publieke gezondheid roept ook heel wat juridische vragen op. Daarin wordt aan de colleges van B en W opgedragen bij gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam in te stellen en in stand te houden als gemeentelijke gezondheidsdienst. Dit dient ter uitvoering van de Wet veiligheidsregio’s. Die colleges dienen een veiligheidsregio in te stellen om vervolgens ter uitvoering van de door hen ingestelde veiligheidsregio nog een openbaar lichaam in het leven te roepen voor een eigen - gemeentelijke - gezondheidsdienst. Het is verbazingwekkend dat een wetgever zo’n constructies bedenkt.[6] Waarom moeten de colleges van B en W ter uitvoering van een door hen gestichte gemeenschappelijke regeling nóg een gemeenschappelijke regeling in het leven roepen? In de Wet publieke gezondheid wordt van de colleges van B en W medebewind gevorderd (art. 2, 5, 5a, 6 en 14). Meer in het algemeen doet zich hier een fenomeen voor dat de reikwijdte van de Wet gemeenschappelijke regelingen betreft. Op dit vraagstuk kan in dit verband niet worden ingegaan.
Conclusie: naar vorm en inhoud is de Wet veiligheidsregio’s niet vatbaar voor instandhouding. Zij schiet tekort in logica en systematiek. De rechtszekerheid is in gedrang.
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in relatie tot de voorzitters van de regio’s
De minister van VWS kan op grond van artikel 7 van de Wet publieke gezondheid aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s aanwijzingen geven. De voorzitters zijn bij koninklijk besluit benoemd en als ambt aan de minister in zoverre ‘ondergeschikt’. Dat is de meest vergaande vorm van medebewind.[7] Op grond van twee redenen kunnen de voorzitters geen voorschriften vaststellen ter nakoming van de aanwijzingen. Vooreerst niet omdat zij niet optreden in autonomie in de naleving van de Wet publieke gezondheid, maar in medebewind. Vervolgens niet, omdat zij uitsluitend in autonomie noodverordeningen kunnen vaststellen die ‘oproerige beweging, ernstige wanordelijkheden of rampen’ (art. 176 jo. 175 Gemeentewet) tegengaan of bestrijden. Op 24 april 2020 is een aanwijzing verstrekt, die bij aanwijzing van 8 mei 2020 is uitgebreid. Die aanwijzingen betreffen uitsluitend maatregelen ter bestrijding en voorkoming van infecties door het coronavirus[8] en zijn niet gericht tegen oproerige beweging, ernstige wanordelijkheden of rampen. Aan het verzoek van de minister van VWS kon rechtens door de voorzitters niet worden voldaan.
Sancties
In de Wet publieke gezondheid zijn strafbepalingen voorzien: artikelen 66, 67 en 68. Als voorbeelden vermeld ik de in artikel 31, lid 1 van de Wet publieke gezondheid inzake verplichte opname in een ziekenhuis of plaatsing in quarantaine. De sanctie daarop is geregeld in artikel 68, lid 3 dat een straf stelt van maximaal 4 jaar of een geldboete van de vijfde categorie, zijnde maximaal 87.000 euro. Op overtreding van een verbod op het verrichten van beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten stelt de wet een sanctie van maximaal 6 maanden gevangenisstraf of een geldboete van categorie 3, bedragende maximaal 8.700 euro. De vraag rijst waarop opgelegde straffen en boeten gebaseerd zijn.
Alternatief
Er was een andere door de Grondwet geboden mogelijkheid om in buitengewone omstandigheden op te treden: de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag[9] en de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. Aanvullingen zouden (hebben) kunnen plaatsvinden.
Conclusie: de minister van VWS was niet bevoegd de voorzitters van de veiligheidsregio’s ‘op te dragen’ noodverordeningen vast te stellen. De regiovoorzitters waren op eigen titel niet bevoegd de gewenste noodverordeningen vast te stellen. Niet alleen rechtens maar ook praktisch is onaanvaardbaar dat de burgemeesters van zo’n 300 gemeenten de openbare orde niet (hebben) kunnen handhaven gedurende geruime tijd.
Ter afsluiting
De Wet veiligheidsregio’s voldoet op geen enkele wijze aan minimale eisen van overzichtelijkheid en doelmatigheid. Zij brengt zeer uiteenlopende taken en doelstellingen in één kluwen onder in een wet die regionaal bestuur voorschrijft. Een groot deel betreft gemeentebesturen. Voorts worden de commissarissen van de Koning, korpschefs en officieren van justitie en diensthoofden her en der opgevoerd. Een degelijk bouwwerk is hard nodig. Daarvoor zijn goede architecten en bouwlieden nodig. Dit leert ons de coronacrisis ook nog eens.
Voetnoten
[1] Zie Gst. 2010/9.
[2] Hier begaat de wetgever een formele fout. Tot overdracht (delegatie) van een bevoegdheid is uitsluitend dat ambt bevoegd waaraan die bevoegdheid toekomt. Artikel 10:20 Awb is in strijd met deze grondregel. Zou een ander bestuursambt dan het bevoegde de bevoegdheid aan het bevoegde ambt kunnen ontnemen, dan opent dit de deur naar ontwrichting van de staats- en bestuursambten. Dit veroorzaakt chaos in bevoegdheden. Als voorbeeld in het kader van de onderhavige regeling zou op grond van zo’n regeling een college van B en W de bevoegdheid van de burgemeester aan zichzelf kunnen overdragen.
[3] Uitsluitend in een dergelijke wet is afwijking mogelijk van de artikelen 125 (inzake gemeentelijke organen) en 127 Grondwet betreffende gemeentelijke verordeningen, zoals de noodverordening van de burgemeester.
[4] Ingevolge artikel 65 Gemeentewet dient de burgemeester te zweren of te beloven dat hij “getrouw zal zijn aan de Grondwet, … de wetten zal nakomen en (zijn) plichten als burgemeester naar eer en geweten zal vervullen”. Dat lijkt me geen eenvoudige opgave in het kader van de Wet veiligheidsregio’s. Dat geldt bovendien voor al die burgemeesters die geen voorzitter van een veiligheidsregio zijn.
[5] Waarschijnlijk is bij de totstandkoming van de model-noodverordening afgesproken om aan het bepaalde in art. 39, lid 1, aanhef en sub d geen uitvoering te geven. Ook in andere gemeenten hebben burgemeesters bij aangekondigde manifestaties maatregelen genomen.
[6] Uiteraard wordt inhoudelijk dat alles niet bedacht door de wetgevende machten, maar door ambtenaren. Dezen geven in dit geval op een bijzondere wijze blijk van onvermogen. Ook de Raad van State had al aardig wat kritische kanttekeningen geplaatst bij het voorontwerp, doch dat heeft niet mogen baten.
[7] Dat een wet van ambten in een gemeenschappelijke regeling medebewind vordert, roept vragen op van juridische en praktische aard, die nu niet behandeld worden. De rechtsfiguur die hier aan de orde is heeft trekken van gedeconcentreerde rijksdiensten.
[8] De verordening kent een toelichting. Daarin wordt uitdrukkelijk vermeld: “In deze noodverordening worden de opdrachten van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), mede namens de minister van Justitie en Veiligheid (J en V), in de aanwijzing van 24 april 2020, nr. 1679465-204590-PG, waar nodig uitgewerkt in algemeen verbindende voorschriften. Deze opdrachten zijn gebaseerd op artikel 7 van de Wet publieke gezondheid.”
[9] Verwezen zij naar artikel 103 Grondwet. Lid 1 van dit artikel luidt: “De wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- en inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; zij regelt de gevolgen.” Het is zaak erop te wijzen dat hier het ruime begrip ‘veiligheid’ als maatstaf geldt en daaronder ook bestrijding en beheersing van de coronacrisis kan vallen. De op grond van die wet vastgestelde Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijke gezag is op diverse onderdelen nog niet in werking getreden, hetgeen de regering aan zichzelf te wijten heeft. In dit kader rijst voorts de vraag waarom een aparte coronawet nodig is, als met noodrecht op grond van artikel 103 Grondwet de mogelijkheid aanwezig is wettelijke voorzieningen te treffen.
Lees ook:
Hub. Hennekens: "Een blauwe pinkstermaandag in Amsterdam"
Dewi Deijle: "Er kunnen goede redenen zijn om een demonstratie te verbieden"
Fred Hammerstein: "Moed en onbaatzuchtigheid zijn onmisbaar voor een betere wereld"
